재개발·재건축의 문제점과 개선방안

샬롬

 

재개발·재건축의 문제점과 개선방안 (박환용 / 경원대학교 도시계획학과 교수)

왜 재건축·재개발인가?

도시주거지역의 난개발은 도처에서 발생하여 도시공간구조에 맞지 않는 주거지역 개발이 이루어졌으며 일반 주거지역의 법정용적률 400%를 최대한 활용한 재건축 및 재개발사업은 주변환경과 어울리지 않는 도시경관을 연출하였다. 우리는 주택개발과정에서 발생하는 이러한 부작용을 재건축 및 재개발의 운영주체인 주민의 행위에 의해 기인한 것으로 판단하고 이에 대한 곱지 않은 시선을 자주 던지고 있으며 그 횟수가 증가되고 있다. 더욱이 우리가 거주하는 도시는 도시개발의 시대에서 도시정비의 시대로 접어들고 있어서 이들과 더더욱 많은 접촉이 예상된다. 이 글은 과연 도시개발로 인한 부작용이 재건축 및 재개발자에 의한 것인가를 분석하고자 한다.


이러한 도시정비의 현상이 목격되는 가장 근본적인 원인은 거시적 차원에서 수립된 상위계획의 삶의 질과 쾌적성 확보가 미시적 차원의 하위계획인 단위개발사업으로 이어지지 못하고 있으며 이를 제도적으로 확립할 수 있는 수단도 대단히 부족하기 때문에 발생하고 있다. 특히 주거지역 개발에서 인지되는 공공시설의 설치 부족 현상은 이러한 문제점을 가장 여실히 보여주는 사례라고 할 수 있다. 특정지역에 다수의 주택단지가 개발되면서 그에 따른 공공시설의 설치는 관련법에서 요구하는 최소치를 수용하거나 아니면 그보다 작은 규모의 주택단지개발로 전환하는 사례가 상당수 발생하여 해당주민이 입주한 후에 사용하는 초등학교, 공원, 공공시설 등이 상당히 부족한 수준으로 공급되고 있다. 이러한 현상의 저변에는 공공시설용 토지의 계획적 확보 문제, 시설설치를 위한 재정문제, 도시정비에 필요한 재정부담의 주체 등과 같은 일련의 도시정비 관련 문제점이 내재하고 있다.


이를 재건축 및 재개발자의 입장에서 피력하면 해당단지의 주택개발로 인한 해당지역 및 주변지역에 발생하는 부(-)의 외부효과 존재와 크기에 대한 문제이며 이를 바탕으로 현행 관련법제가 요구하는 주택단지 조성수준을 감안하여 얼마만큼의 비용을 부담하여야 하는가로 귀결된다. 그러므로 문제의 중심은 개발밀도의 용적률, 기반시설의 부담 크기와 부담주체, 현행의 친환경적 주택단지 개발의 실체 등으로 요약된다. 재건축 및 재개발자에게는 이들 문제의 중심을 이루는 개별 사항에 대한 정확한 가이드라인 없이 도시전체를 고려하는 개발계획을 요구하는 데 문제가 있다고 판단된다. 이들 문제의 근원을 좀더 세분하면 지난 20년 전 개발의 영향으로 개발요구가 증대하고 있으며 이를 최근 도입한 제도를 통해 경과조치 없이 실현하고자 하는 과정에서 주택개발의 용량, 부(-)의 외부효과 부담주체 및 부담범위에 대해 개발주체간에 갈등이 발생하고 있다.


이 글은 재건축 및 재개발자의 입장에 입각하여 재고주택의 노후화와 개발밀도의 억제에 따른 주택단지의 현황을 살펴보고 법적 환경의 변화에 따른 계획수립의 어려움을 분석하였다. 또한 개발주체간의 갈등요인을 심층분석하여 주민에 의한 친환경적 주택단지 건설에 대한 의견을 제시하였다.


재고주택의 노후화와 개발밀도의 현황

현재 우리 사회의 도시개발에서 주된 논의의 대상이 되는 재건축 및 재개발 문제는 단순히 거주하고 있는 주택의 신축문제가 아니고 재고주택의 노후화로 인해 발생하는 거대한 도시회춘화 현상의 순환사이클을 처음으로 접하고 있다는 점이다. 우리의 주택문제는 많은 이들이 인지하고 있는 바와 같이 과거에는 대단히 고질적인 양적 부족문제를 경험하였고 이를 개선하는 방안으로 공동주택의 공급이 주택정책의 기조를 이루었다.


1970년대의 공동주택은 신 거주문화의 도입이라는 관점에서 안전하고 쾌적한 실내환경을 제공하였으며 이용 측면에서도 기존의 단독주택에 비해 상대적인 우월성을 확보하였기에 급속도로 공급될 수 있었다. 1980년대는 토지 및 주택시장에 대한 정부개입으로 대규모 공영개발방식이 도입되었으며 이를 통해 공급된 주택의 90% 이상이 공동주택이었다. 1990년대 초기에는 5년의 단기간 동안 주택 200만 호 건설계획이 성취되었으며 그 이후에는 2002년까지 주택보급률 100% 달성을 위해 공동주택이 주택건설의 주류를 이루었다. 한마디로 정리하면, 현재 경험하고 있는 재건축과 재개발은 우리나라에 도입된 공동주택이 이제 노후화되기 시작한 것을 의미하며 1970년대와 1980년대에 건설된 주택의 노후화로 인한 도시문제의 서막을 의미한다. 이러한 현상에는 주택건설촉진법에 명시된 20년의 공동주택 수명에 관한 조항도 기여한 바가 있다.


재건축과 재개발의 시장규모는 지역별, 주택형태별 주택재고의 분포에 의해 결정된다. 2000년 12월 현재 서울시의 주택 중 20년 이상 노후된 주택 단지수는 9.9%, 주택 동수는 16.3%, 거주 세대수는 11.3%이다. 이렇게 기대보다 낮은 수치를 보이는 이유는 지난 5년 동안 건설된 사용연수 5년 이하의 주택통계가 신규건설과 함께 노후주택의 교체로 구성되었기 때문이다. 5년 이하 주택 단지수의 점유율은 43.8%, 주택 동수는 28.8%, 거주세대수는 37.9%에 달하고 있다.


1990년대 중반부터 시작된 노후주택 정비는 1970년대 및 1980년대에 발생하였던 재개발과는 다른 관점에서 반추되어야 한다는 점을 강조하고자 한다. 1970년대와 1980년대의 재개발은 저소득층 밀집지역의 개발로 인한 개발이익을 투자자금의 여력이 있는 중산층이 적극개입한 측면이 커서 누구를 위한 도시개발인가에 대한 의문을 제기하였다. 하지만 현재의 재건축 및 재개발은 거주하고 있는 주택이 노후되었다는 판단 아래 해당주민이 개발방안을 시장시스템에 접목시키고 잉여주택을 외부수요자에게 분양하여 값싼 비용으로 재개발하고 있다는 점이다. 두 재개발의 차이는 원주민의 재정착률에서도 크게 차이를 보이고 있다.


그러한 재건축 및 재개발이 2000년 도시계획법 개정과 지방자치단체의 도시계획조례 개정으로 인하여 개발가능한 용적률의 현저한 감소를 경험하였고 이로 인해 개발용적률이 법정용적률을 상회하는 주택단지가 양산되고 있다. 2001년 현재 서울시 공동주택단지를 대상으로 주택건설연도와 기개발 용적률을 살펴보았다. 사용된 통계의 추출기준은 재건축 및 재개발의 지정기준인 대지규모 1ha 이상으로 설정하였고 나홀로 주택을 제외하기 위하여 2개 동 이상의 주택단지를 대상으로 893개 단지를 추출하였다. 분석결과 20년 이상의 공동주택단지는 128개 단지로 전체의 14.3%를 차지하였다. 20년 이상이고 용적률 250% 이상의 주택단지는 4개 단지로 전체의 0.5%이며, 20년 이상이고 용적률 200% 이상 주택단지는 33개 단지로 전체의 3.7%이었다. 이들 37개 단지(4.2%)는 현행의 방식으로는 재건축이 어렵고 중저소득층이 거주할 경우 자력으로 개발하기 어려워 사회문제로 대두될 가능성도 배제할 수 없다.


현행 재건축사업에서 사업성을 확보하기 위해서는 외부의 주택수요를 활용하는 합동개발방식을 사용하고 있으며 이를 위해 법정 용적률과 기존 용적률과의 차이는 최소한 50∼100% 존재하여야 하는 것으로 판단된다. 이에 해당하는 20년 이상의 주택단지를 용적률 200% 이상과 용적률 250% 이상으로 구분하여 살펴보면 그 수치는 시간이 흐를수록 아주 급속도로 증가하고 있음을 알 수 있다.


법적 환경의 변화에 의한 계획수립의 어려움








주택재개발과 재건축에 절대적인 영향을 미치는 주택시장의 법적 환경변화는 크게 두 가지로 대별되는데 하나는 규제완화 측면에서 폐지된 분양가 규제와 소형주택 건설비율이며, 다른 하나는 주택재개발기본계획, 주거지역세분화, 도시및주거환경정비법(안)의 도시및주거환경정비계획으로 이어지는 계획적 개발의 영향이다. 이러한 시스템의 변화를 도시개발 측면에서 본다면 계획적 개발을 유도하고 주택시장의 운용 측면에서는 시장 자율적인 시스템을 활용하는 것으로 해석된다. 그러나 시장운용의 주체로 등장하게 된 주민입장에서는 다이나믹한 주택시장의 도입으로 다양한 선택이 필요하게 되었으며 도시계획제도가 단기간에 급격히 개정되었기에 예측가능한 개발계획의 수립이 어렵게 되었다.


1977년부터 운영되던 주택분양가 규제는 1997년 6월 수도권 지역의 국민주택기금 지원주택을 제외하고는 폐지되었으며 1981년부터 시행된 주택평형별 공급비율은 1998년 1월 민간택지에 대한 폐지를 선두로 동년 6월 재건축조합에 대한 폐지로 이어졌다. 이러한 변화로 인해 가격규제의 시장에서는 비가격요소가 주택시장을 좌우하였으나 이제는 가격관련 요소가 주택시장의 강력한 결정요소로 등장하게 되었다. 주택의 질적 측면에서는 삶의 질을 확보하는 쾌적성 추구로 이어져 주택단지계획의 수준이 급격히 상승하였으며 양적 측면에서는 주택시장을 소형주택단지와 대형주택단지로 구분되는 양극화 현상이 발생하였다.


계획적 개발 수립과정에서 가장 중요한 지표로 사용하고 있는 것은 용적률이다. 최근 용적률 관련계획의 변화를 통해 우리는 계획적 개발의 기초를 조성하면서 주민의 주거안정을 꾀하는 것이 얼마나 어려운가를 살펴보고자 한다. 주거지역의 개발밀도를 결정짓는 용도지역 세분화는 1995년 건축법에 반영되어 일반주거지역의 용적률은 1종 200%, 2종 300%, 4종 400%로 구분하였다. 세분되지 않은 일반주거지역을 개발하는 경우에는 2종으로 간주하여 300%의 용적률로 개발하도록 명시하였다. 이러한 개발밀도의 개정은 1998년 수립된 서울시 주택재개발기본계획에서 제시하고 있는 밀도계획에 그대로 반영되어 일관성을 유지하였다.


서울시 주택재개발기본계획은 4개 유형의 토지이용계획을 바탕으로 세 가지 유형의 밀도계획을 수립하여 주택재개발구역의 특성을 반영한 도시정비를 도모하고자 하였다. 밀도계획은 주택재개발구역의 특성을 고려하여 계획용적률을 설정하였다. 자연경관 보호구역은 180%, 주거환경 확보구역은 200%, 주거기능 유지구역은 220%를 하한기준으로 하여 공공시설 면적에 따라 계획용적률의 범위를 차등 적용하고 개발밀도는 최저 180%에서 최고 293%까지 변화하는 인센티브제를 도입하였다. 그 당시 일반주거지역의 법정용적률은 400%이었으나 주택재개발에서 통용되는 계획용적률의 상한선은 300%로 인식되었기에 이에 대한 문제 제기는 적었다. 그러나 주택재개발에서 가장 많은 문제를 야기하고 있는 학교, 도로 등을 위해 공공시설계획을 수립하였으나 재정적 측면과 용지확보 측면에 대한 고려가 없었기 때문에 실제로 실현되기 불가능한 계획이었다. 이러한 결과는 공공시설계획에 대한 관심이 지대하였음에도 불구하고 공공시설에 대한 계획주체, 부담주체, 용지확보방안, 설치기간을 도출하는 것이 현행법상 얼마나 어려운가를 보여주는 실례다.


2000년 7월 개정된 도시계획법 개정을 통해 건축법에서 주관하는 용도지역 관련 사항을 도시계획법으로 이전하면서 용적률을 대폭 하향 조정하여 3종 일반주거지역의 경우 400%에서 250%로 감축하였다. 이에 대한 경과조치를 위해 도시계획법은 2000년 7월 당시 1종∼3종의 일반주거지역이 세분지정되지 않거나 다른 지역으로 변경되지 않은 경우, 해당지역을 2003년 7월부터 개정규정에 의하여 제2종일반주거지역으로 본다고 명시하였다. 그와 동시에 해당지역이 변경지정될 때까지 동지역 안의 건축제한은 개정규정을 적용하고 건폐율과 용적률은 각각 60% 이하 및 400% 이하의 종전규정 범위 안에서 도시계획조례가 정하는 비율에 의한다고 명시하였다(도시계획법 시행령 부칙 제7조 1항 2항). 이러한 개정규정이 뜻하는 바는 기존 도시개발사업을 위해 종전의 규정을 적용하는 경과과정을 부여하되, 이를 시도의 현실에 맞도록 도시계획조례에 위임한다는 내용이었다. 그러나 시도 지방자치단체에서는 위임된 도시계획조례를 통해 개정된 사항을 경과조치에 대한 배려 없이 진행시키고 있어서 문제를 야기하고 있다.


지구단위계획은 재건축 및 재개발에 영향을 미치는 계획적 개발의 주요 수단이다. 도시계획법 개정으로 신설된 지구단위계획은 기존의 도시설계와 상세계획을 통합한 도시계획수단으로 도시계획의 전체 흐름이 도시개발에서 도시정비로 전환하고 있는 실정을 감안할 때 유용한 수단 중의 하나다. 지구단위계획이 적용되는 주거지역은 주거환경개선사업지구, 주택재개발구역에서 재건축으로 확대되었다. 2000년 12월 발표된 ‘공동주택 재건축 등 아파트와 관련한 지구단위계획 운영지침’은 당해 6월말까지 사업승인을 받지 못한 재건축단지에도 적용하였다. 이 조치로 지구단위계획을 수립하여야 할 지역으로 추가된 곳은 대지면적 1만m2 이상이거나 재건축 후 300세대 이상인 공동주택단지와 주변 200m 안에 4층 이하의 건축물이 70% 이상인 단지 등이다. 이러한 조치는 무분별한 단독주택의 재건축을 막고 단독주택지 주변의 공동주택건설을 최소화하여 단독주택지의 주거환경을 보호한다는 측면을 갖고 있다.


그러나 주택재개발구역과 재건축단지에 대한 지구단위계획의 적용은 세 가지 측면에서 기존 제도와 상충된 면을 노정하고 있다. 첫째, 재건축 및 재개발이 진행되고 있던 주택조합에 대한 경과조치의 배려가 적었다는 점이다. 조합승인과 사업승인이 지방자치단체에 의해 이루어졌음에도 불구하고 지구단위계획의 적용대상을 사업승인으로 축소적용하였다. 둘째, 기존의 지구단위계획 기능은 다수의 필지가 상업 및 업무기능을 수행하는 지역을 대상으로 환경친화적 도시환경조성과 지속가능한 도시개발 및 관리가 가능하도록 유도하는 역할을 부여받았다. 반면에 재건축 및 재개발은 다수가 공동으로 소유하는 1개의 필지에 1개의 기능이 존재하는 주택단지로서 한 번 건축하면 20년 이상 그 상태가 변함 없이 지속되며 주택단지를 구성하는 동별 변화도 전혀 없다는 점이다. 그러하기에 이들 구역에 대한 지구단위계획의 적용은 과도한 계획이라고 판단된다. 셋째, 지구단위계획에서 요구하는 심의내용과 기존의 건축 및 도시계획의 심의내용이 거의 유사하여 중복된 심의 절차로 인해 해당 주민에게 필요이상의 시간소요와 사업비 부담을 가중시키고 있다는 점이다. 이러한 조치의 파급효과는 해당주민으로 하여금 도시계획이 주민의 주거환경 확보를 위해 존재하는 것이 아니라 규제의 대상으로 인식될 가능성이 상당히 높기에 이에 대한 개선이 요구된다.


이러한 상황에서 건설교통부는 2003년 1월 도시및주거환경정비법을 공포하였다. 이 법은 도시주거지역의 계획적인 정비를 목표로 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 재건축사업을 통합하는 법률로서 주거기능의 정비를 시도하면서 3개의 독립된 법률을 통해 각기 다른 방식으로 진행되던 기존의 도시주거지역 정비사업을 통합하는 데 목적이 있다. 주거환경정비기본계획은 세 종류의 주거환경정비구역을 분류하여 수립하여야 하며 정비계획이 작성된 경우에는 도시계획법에 의한 지구단위계획이 수립된 것으로 간주하고 있다. 또한 동법의 부칙 6조는 종전 법규에 의해 조합설립인가를 얻어 시행중인 재개발사업을 동법에 의한 도시및주거환경정비사업으로 본다고 명시하여 이 법의 도입으로 인한 경과조치를 명확히 하고 있으며 이로 인한 사업지연을 최소화하고 있다.


한편, 도시개발의 일각에서는 이러한 개발밀도의 감소와 규제를 피하고자 건축법에서 신설된 리모델링을 적극 활용하여 기존의 용적률 확보방안을 모색하고 있다. 현행 건축법에서는 사용검사를 얻은 후 20년 이상된 건축물을 대상으로 연면적의 10% 범위 내에서 승강기, 계단실, 각 세대의 증축 등 완화여부 및 완화정도를 지방건축위원회 심의를 거쳐 결정하도록 개정하였다.

재건축.재개발 개발주체간의 갈등

현행 재건축 및 재개발에서 발생하고 있는 개발주체간의 갈등 유형은 해당 주택단지의 주민을 중심으로 관련법규 운영의 주체인 중앙정부 및 지방정부, 사업운영의 공동주체인 시공사 및 조합원간의 갈등으로 크게 구분할 수 있다. 이들 개발주체간의 갈등 요인을 주제별로 살펴보면 다음과 같이 세 가지로 집약된다.

무엇보다도 가장 큰 원인은 도시성장에 따른 제도의 미흡과 개발주체의 책임소재 불명확에 있다. 중앙정부 및 지방정부와 사업운영주체간의 갈등은 제도 및 계획의 미비에서 발생하는 경우가 대부분이다. 도시가 도시개발의 성장기에서 도시관리의 성숙기로 이전되고 있는데 이에 대한 준비가 미흡하였으며 급격하게 관련제도를 도입하는 과정에서 충분한 유예기간을 부여하지 못하여 사업운영주체에게 사업추진의 어려움을 부담시키고 있다. 사업운영주체간의 갈등은 조합원과 조합장, 조합과 시공사간에 벌어지는 사계약의 불완전성에서 발생하는데 이는 아직 개인간의 협약 또는 결정을 법률적으로 보호받지 못할 정도로 법적 효력에 무관심하였기에 발생하였다. 물론 시공사와의 공사계약은 해당단지의 불확실한 개발밀도에 의해 발생하였기에 최근 도시및주거환경정비법에서는 시공사의 선정시기를 조합승인 이후로 변경하여 이에 대한 문제를 최소화하고자 하였다.

둘째, 주택개발로 인한 외부효과의 존재다. 외부효과 문제는 사업운영주체간에 발생하는 것보다 지자체와 사업운영주체간에 발생하는 것이 훨씬 크고 해결이 어렵다. 이제까지 외부효과에 대한 접근은 재건축 및 재개발 사업으로 인해 발생하는 외부효과에 대해 명확한 크기 및 파급효과를 확보하지 못한 상태에서 개발로 인해 개발이익이 발생하였다고 간주하여 이에 대한 반대급부로 해당단지의 주변도로를 개설하거나 공공시설을 설치하여 기부체납하는 방식을 활용하였다. 그러나 이제는 예전과는 다른 양상이 벌어지고 있다. 해당주민은 많은 이들이 예상하고 있는 만큼의 개발이익이 존재하지 않기 때문에 공공시설의 부담이 불가능하다는 의견을 피력하는 반면 지자체 및 관련기관은 현재의 개발방식이 주민부담이 거의 없는 방식에 의존하는 구태의연한 접근방법이므로 기존의 공공시설 설치의 부담주체에 대한 생각을 그대로 지속하고 있다. 현재의 개발방식은 건설된 주택의 잉여분을 외부의 주택수요자에게 분양하여 주택건설비용의 일부분을 조달하는 부동산경기 의존적인 방식이다. 그러나 이러한 개발이 현재의 건축법 및 도시계획법을 준용하고 주변지역 및 해당도시에 부(-)의 외부효과를 발생하지 않는 한 법적으로 아무런 하자가 없는 것이어서 주택개발에 대한 규제는 부당하다고 사료될 수 있다.

주택개발에 대한 이러한 정성적인 개발부담금의 부과로 인해 문제점이 발생하여 교통시설과 학교에 대한 부담금 부과 방안이 정량적으로 법제화되었다. 교통시설의 설치를 위해 대도시권광역교통관리에관한특별법을 개정하여 광역교통시설부담금을 부과하며 도시계획구역내 사업에는 부담금의 50%를 감면하고 주택재개발과 재건축은 50%를 추가감면한다. 이는 주택재개발과 재건축이 잘 정비된 기성시가지에서 진행되고 있어서 개발에 따른 외부효과와 추가개발 규모가 그다지 크지 않다는 점을 고려한 결과로 분석된다. 학교용지 부담금은 학교용지확보에관한특례법을 통해 주택건설촉진법, 택지개발촉진법, 산업입지및개발에관한법률에 의해 시행되는 사업 중 300세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성할 때 세대별 공동주택 분양가격을 기준으로 부과하고 있다. 이러한 개발부담금 법제의 변화를 고려하여 볼 때, 재건축 및 재개발로 인한 개발부담에 관한 개념이 전환되어야 한다.

셋째, 주택개발에 따른 수익원칙이 불명확한 데 있다. 사업운영주체와 지자체의 갈등은 외부효과로 인한 수익자 부담의 귀착이 가장 큰 요인인 반면에 사업운영주체간의 갈등은 주택시장 시스템의 변화에 기인하는 바가 크다. 토지 및 주택 관련분야의 규제완화로 인한 갑작스런 시장시스템의 도입은 주택단지 건설과정에서 발생하는 주택건설의 물량, 주택크기의 배분 비율, 주택가격의 설정, 주택의 건설비용 등 어려운 결정을 사업운영주체인 주민에게 요구하게 되었으며 주민은 사업운영의 공동주체인 시공사에게 자연스레 그 역할을 전이시키고 주택개발로 인한 과실에만 관심을 두는 상황으로 변질되었다. 그로 인해 사업초기의 추진비, 시공비용 및 추가공사비, 분양방법, 개발의 사전사후 주택평가 등에 대한 역할과 책임이 명확하지 않아서 주택개발사업으로 인한 과실의 분배과정에서 갈등이 발생하는 원인으로 작용하였다. 주민으로 구성되는 조합원과 주민을 대표하는 조합장과의 갈등은 운영에 대한 책임과 신뢰가 뒷받침되지 않는 상황에서 지출되는 비용을 조달하기가 거의 불가능하였으며 본인의 생계조차 위협받는 상황이 연출되었다. 이러한 문제점을 최소화하고자 도시및주거환경정비법(안)에서는 조합 추진위원회의 법적 위상을 정립하는 방안을 제시하였고 주민의 결정을 조언하는 컨설팅제도를 도입하면서 시공사를 도급자로 제한하는 방안을 모색하였다.

결론 : 주민에 의한 친환경적 주택단지 건설

아담 스미스는 국부론에서 ‘보이지 않은 손’에 대해 다음과 같이 기술하였다. “공익을 추구하려는 의도도 없고 자신이 공익에 얼마나 이바지하는지 조차 모르는 이, 오직 자신의 이익만을 도모하는 이는 그 과정에서 보이지 않는 손에 의해 이끌려 의도하지 않았던 부수적 결실도 얻게 된다.” 우리 사회에서 진행되었던 재건축 및 재개발의 사업운영주체가 바로 국부론의 ‘이’이었고 보이지 않는 손은 주택을 원하는 주택시장 관계자와 주택건설을 위한 도시계획 및 건축의 관련제도라고 판단된다. 그리고 부수적 결실은 고질적인 주택부족 문제의 개선이었으며 주거환경의 개선인 동시에 저하였다.
사업운영주체는 단지 현행법 테두리 안에서 원하는 것을 추구하고자 하였기에 아담 스미스가 강의시간에 설파한 바와 같이 ‘인간은 갈망하는 동물이다’를 제대로 실천에 옮긴 것에 불과하다. 그러한 인식에 동의한다면 주민참여가 주요변수인 현재의 도시개발에서는 사업운영주체에게 법 없이 살 수 있는 소양을 기대할 것이 아니라, 그들이 실천하여야 하는 사항을 제도적으로 보완하고 이를 긍정적으로 시행할 수 있도록 인센티브를 제공하는 환경을 조성하여야 한다. 실례로 1975년 미국 뉴욕시는 ‘주택단지 질적 향상 프로그램’을 통해 주택단지 조성에 필요한 지표를 설정하고 이를 달성하기 위한 목표기준과 점수제를 도입, 이의 달성여부에 따라 원하는 용적률을 결정하는 방식을 도입한 바 있다(변영진 1995: 박환용 1998).

그러한 관점에서 볼 때, 우리의 재건축 및 재개발에 대한 접근방법도 변하여야 한다. 먼저, 주거지역의 세분화 작업을 가능한 빠른 시간 내에 진행시켜 재건축 및 재개발의 해당단지 주민이 개발가능한 개발밀도를 정확하게 인지할 수 있도록 발표하여야 한다. 이를 바탕으로 시공사가 실현가능한 개발계획을 수립할 수 있으며 그로 인해 개발계획의 거품이 사라질 수 있다. 개발가능한 개발밀도의 결정은 재건축 및 재개발의 문제점을 개선하는 가장 중요한 핵심요소 중 하나다. 둘째, 사업운영주체에게 친환경적 주택단지 조성을 위한 개발지침을 제공하여 개발주체를 적극적으로 유도할 필요가 있다. 허용하는 법정용적률을 최대한 활용하면서 최소한의 녹지공간을 조성한 주택단지를 시장가격으로 구매하는 수요자가 존재하고 있는데 이를 두고 가타부타를 이야기하는 것은 부적절하기 때문이다. 그러므로 현재 건설교통부와 대한주택공사가 시행하는 주거환경 우수주택 인증제도와 같이 사후적 제도운영도 중요하지만 주택단지 조성을 위한 사전적 지표설정 및 달성방안도 모색하여야 한다. 셋째, 이제는 재건축 및 재개발이 특정 집단에서 탐욕스럽게 벌어지는 도시개발 양태가 아니라 우리의 주민들이 진행하고 있다는 사실을 긍정적으로 인식하여야 한다. 이로 인해 발생가능한 문제점을 제도권으로 수용하기 위해서는 도시개발의 외부효과에 대한 명확한 규모와 부담범위를 규정할 수 있도록 제도적 보완이 이루어져야 한다. 도로 및 학교시설에 대한 부담금이 법적으로 규정된 현실을 감안할 때, 도시개발로 인한 공공시설 및 기반시설의 부담주체를 재정립할 필요가 있다. 끝으로, 재건축 및 재개발에 대한 경관계획이 어떠한 형태로 적용될지에 대한 구체적인 가이드라인을 마련하여야 한다. 경관계획의 중요성은 상위계획인 도시기본계획부터 하위계획인 지구단위계획까지 상세하게 서술되어 있으나 이를 적용하는 방안에 대해서는 추상적이고 자의적이어서 일관성을 잃은 경우가 많다. 경관계획이 개발밀도를 낮추는 규제요소가 아니라 해당단지 거주환경의 질적 수준을 높여 주택의 가치를 높이는 요소라는 점을 부각할 수 있어야 한다.

이제는 주민이 개발사업의 주체로 나설 수 있도록 시공사를 단순 도급자로 바꾸고 주민에게 필요한 전문지식을 조언할 수 있는 컨설팅 제도를 도입하였다. 또한 해당단지의 개발계획이 10년의 장기적인 주거환경정비기본계획에 반영되어 주변의 환경과 조화를 이룰 수 있도록 법제화하였다. 이러한 환경변화가 제대로 작동되기 위해서는 예측가능한 개발계획을 수립할 수 있는 행정적 지원과 개발사업절차 단순화를 위한 제도적 개선이 뒤따라야 하며 이에 대한 경과조치도 있어야 한다. 도시개발 및 도시계획이 소수 전문가들에 의해 좌지우지되는 규제의 수단이 아니라 모든 주민에게 혜택을 주는 수단이라는 것을 부각시키는 제도 및 사고의 전환이 있어야 할 시점이다.

참고문헌

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