Ⅰ.일본 교육지방자치의 역사적 경위
머리말
일본의 교육은 메이지 시대 이래 일관되게 중앙집권적이다. 이것은 교육 뿐만아니라 지방자치 자체가 우리나라에 성장하지 못하고 있는 데에 기인한다. 인허가권을 국가가 장악하고, 예산으로 지방을 구속하여 왔다. 지방분권이 제창되는 현재에도 여전히 중앙집권적 색채를 짙게 남기고 있을 뿐만아니라, 더욱 강화되고 있는 측면도 있다.
문부성은 1885년에 내각제 조직이 되고, 그 장(長)이 문부대신이 되었다. 문부성에 의한 중앙집권적인 교육행정은, 지방단계에서는 부현행정(府縣行政)에 삽입되어 내무대신이 임명하는 부현지사가 통괄하였다. 그리고 교육을 천황에 대한 신민의 의무라고 한 대일본제국헌법(1889년) 및 <존황애국(尊皇愛國)>을 교육의 중심으로 한 <교육에 관한 칙어(1890년)>가 제2차 세계대전 전과 전쟁 중 교육의 기본적인 형태를 규정하여, 천황제 교학체제를 만들었다. 1904년부터는 초등학교에서 국정교과서가 사용되게 되어, 국가의 이데올로기를 직접 어린이에게 침투시키는 구조가 만들어졌다. 그리고 군국주의의 대두와 함께 교육이 전쟁수행을 위한 도구로 이용되었다.
전후, 미국 점령하에서, <국민주권> <기본적 인권존중주의> <평화주의>를 기본원리로 한 일본국헌법(1946년), 그리고 그 이념에 기초한 교육기본법(1947년)이 제정되고, 나아가 그 교육기본법에 근거를 둔 중앙집권을 배제한 교육위원회법(1948년)이 제정되어, 전후 민주교육이 시작되었다.
그러나 1950년대가 되어 동서냉전체제가 본격화함과 아울러 우리나라의 교육행정은 다시 중앙집권화로 방향을 전환하여, 교육에 대한 국가통제가 강화되었다. 1960년대 후반부터 시작되는 <국민 교육권> 운동이나 1970년대에 전개된 교육위원 준공선(準公選) 운동 등을 중심으로 하여, 교육의 지방자치,학교자치의 중요성이 주장되고, 나아가 국제화의 파고가 높아지는 가운데, 80년대부터 오늘날에 이르는 지방분권추진 논의로 이어져 오고 있다.
(1)전후 교육개혁과 교육행정의 지방자치 원칙
일본국 헌법과 동시에 시행된 지방자치법은, 학교 등의 설치, 관리 기타 교육학술 등에 관한 사무를 공공단체의 <공공사무>로 하고 있으며, 교육사무를 원칙적으로 국가적 사무가 아니라 지방사무로 하고 있다. 교육기본법 10조 1항 (<교육은, 부당한 지배에 복종하는 일이 없이, 국민전체에 대해, 직접 책임을 지고 이루어지는 것이다.>)은 교육행정의 지방자치 원칙을 의미하며, 공선(公選)의 교육위원회를 불가결한 것으로 생각하고 있었다. 그리하여 1948년에 제정된 교육위원회법에 따라, 공선제의 교육위원회가 설치되게 되었다. 교육위원은 주민의 직접선거로 하고 위원회에는 예산편성상의 강한 권한 등도 부여되었다. 또 교육행정의 지방분권화 원칙에 따라, 문부성이 가지고 있던 방대한 권한의 다수는 교육위원회에 이관되고, 새로운 문부성은 명령기관이 아니라 지도, 조언기관이 되었다.
요컨대, 전후 교육개혁을 관철하는 원칙은, 지방분권, 일반행정으로부터의 독립, 민주화(민중통제)의 세가지라고 일컬어지고 있다.
(2)전후 교육정책의 전환에 의한 교육의 중앙집권화
그러나 그 후, 보수층으로부터 교육위원의 직접선거가 위원회에 정치적 주장을 하게하고, 위원회와 수장, 의회와의 마찰을 낳는다는 등의 목소리가 전후개혁의 <지나침>에 대한 시정요청과 함께 높아지는 가운데, 1956년 교육위원회법이 폐지되고, 새로이 <지방교육행정의 조직 및 운영에 관한 법률>(약칭<지교행법>)이 제정되었다.
이에 앞서, 문부성 설치법 등의 개정(1952-53년)에 의해 교과서 검정권과 학습지도요령 작성권을 문부성이 전유(專有)하고, 아울러 대학이나 교육위원회 등에 대한 발언권을 확대 강화함으로써, 문부성의 복권을 꾀하였다.
당시 본격적으로 형성되어 가던 냉전구조체제를 원인으로 하는 정치적 대립 격화를 배경으로, 이 <지교행법>은 교육행정의 정치적 중립과 안정성을 확보하고, 또 일반행정과 조화된 국가, 도도부현(都道府縣), 시정촌(市町村) 일체의 교육행정제도를 확립하는 것을 이유로, 국회에 경찰을 배치하고 강행제정하였다. 그 내용은 1)교육위원의 선임은 주민의 직접선거가 아니라 지방공공단체의 장이 의회의 동의를 얻어 임명할 것, 2)교육위원의 과반수는 동일정당에 속하지 않고, 위원이 정당 기타 정치단체의 임원이 되거나 또는 적극적인 정치운동을 하는 것을 금지할 것, 3)국가, 도도부현, 시정촌 사이의 연락조정과 협력을 긴밀하게 하고, 또 일반행정과의 조화, 연계를 확립할 것 등이 되었다. 중앙집권적인 이른바 <지교행법> 체제가 확립되고, 민주적인 전후 교육행정개혁의 제 원칙을 크게 후퇴시킨 것이다.
(3)80년대부터 90년대에 걸친 교육행정의 동향
임시교육심의회는 1986년 4월에 제출한 제2차 답신에서, <21세기를 전망하면서, 획일보다도 다양을, 경직보다도 유연을, 집권보다도 분권을, 통제보다도 자유,자립을 중시한다>는 것을 제창하고, <지방분권 추진>의 시점에서 국가와 지방의 역할 분담 재검토와 교육위원회 활성화의 필요성을 기술하였다. 그 위에, <교육에서의 지방분권>에 대해서는, 국가나 도도부현은 조사, 기획, 정보제공, 조성 등의 면을 중시한 활동을 하는 것으로 하고, 교육의 실시면에 관해서는, 가능한 한 기초적 자치단체인 시정촌에 위임하여, 시정촌이 각 지역의 다양하고 개성적인 특성과 지역주민의 의사를 섬세하게 반영시키면서, 자주적인 판단과 책임 위에 교육행정을 추진해 가야한다고 제언하고 있다.
나아가 지방분권추진위원회는, 5년 한시입법인 지방분권추진법에 기초하여 1995년에 설치되고, 1996년 3월에 중간보고를 낸 후, 제1차부터 제4차까지 권고를 제출하였다. 이를 받아들여 정부는 1998년 5월 29일에 <지방분권추진계획>을 각의결정(閣議決定)하고 있다. 이 계획의 취지는, 1)행정전개상, 국가 및 지방공공단체가 분담해야 할 역할을 명확히 하며, 2)지방공공단체의 자주성, 자립성을 높이고, 개성이 풍부하고 활력에 가득찬 지역사회의 실현을 꾀한다고 되어 있다.
Ⅱ.지방분권 일괄법의 성립과 교육지방분권(지방자치)의 현상(現狀)에 대하여
<지방분권추진계획>에 기초하여, 개정관계법률 457개가 성립하고, 원칙적으로 2000년 4월 1일에 시행하게 되었다. 그 중 문부성 관계법률은 21개. 그 가운데 <지방교육행정의 조직 및 운영에 관한 법률>(지교행법)의 개정에 대해서는, 먼저 개정의 취지로 (1)교육행정의 지방분권 및 교육개혁의 추진, (2)교육위원회 기능의 충실, (3)주체적이고 적극적인 지방교육행정 전개의 세가지 점이며, 주요한 개정점은 다음 여섯가지이다.
①교육위원수의 탄력화 (구법)5인--> (신법)도도부현은 6인도, 시정촌은 3인도 관계없음.
②교육장의 임명승인제도 폐지
(구법) 도도부현 교육위원회는 문부대신의 승인을 얻어 교육장을 임명, 시정촌 교육위원회는 시정촌 교육위원 중에서 도도부현의 승인을 얻어 교육장을 임명--> (신법) 교육위원회가 의회의 동의를 요하는 교육위원 중에서 교육장을 임명
③현비부담 교직원의 복무감독 등에 관한 일반적 지시의 폐지
(구법) 도도부현 교육위원회는 시정촌 교육위원회에 대해 일반적 지시를 할 수 있다.--> (신법) 기술적인(객관적인) 기준은 설치할 수 있지만, 현비부담 교직원의 근무조건, 임면, 분권, 징계 등에 대해 도도부현 교육위원회로부터 개별적이고 구체적인 지시를 받지는 않는다.
④도도부현 교육위원회에 의한 기준설정의 폐지
(구법) 도도부현 교육위원회는, 시정촌 교육위원회 소관 학교 등의 관리운영 기본사항에 대해 필요한 기준을 설치할 수 있다.--> (신법)학교관리규칙의 준칙 폐지
⑤시정촌립 고등학교의 통학구역 설정
(구법) 도도부현이 정한다. 도도부현 교육위원회는 당해 시정촌 교육위원회의 의견을 들어야 한다.--> (신법) 시정촌 교육위원회가 정한다. 시정촌 교육위원회는 도도부현 교육위원회와 협의하여야 한다.
⑥현비부담 교직원의 연수권한을 중핵도시로 위양
(구법) 도도부현 교육위원회가 연수를 행한다.--> (신법) 중핵도시(효고현에서는 히메지시, 고베시가 정령지정도시로 도도부현과 동등한 권한을 가진다)의 현비부담 교직원 연수는 당해 중핵도시 교육위원회가 행한다.
Ⅲ.과제와 전망
이번의 분권개혁은 중앙정부의 주도에 의한 지방분권화이며, 분권화와 동시에 집권화가 강화되고 있는 부분도 있어, 불철저한, 그것도 모순된 분권화라고 할 수 있다. 분권화를 구실로 한 중앙집권의 강화라고까지 일컬어지고 있다. 냉전의 종결에 수반하여 국제환경이 크게 변화하는 가운데, 중앙성청의 국내문제에 대한 부담경감을 꾀하고, 국제문제에 대한 대응능력을 높일 필요에서, 지역에 관한 행정은 널리 지방자치단체가 담당할 수 있도록, 지방분권을 추진하고 있다는 주장도 있다. 지방분권 일괄법에 의한 문부성 관계의 법률개정은 21개가 되지만, 사소한 개정이 많고 근본적인 분권화와는 거리가 멀다. 도도부현 교육위원회와 시정촌 교육위원회와의 관계는, 개정 전보다는 대등해졌다고 할 수 있지만, 문부성-->도도부현 교육위원회-->시정촌 교육위원회의 기본적인 권력관계는 변화하지 않고 있다.
교육장의 임명승인제도가 폐지되어도, 교육위원의 임명제는 존재하고, 교육위원회의 <주민대표성> 내지 <민중적 기초>는 회복되고 있지 않다. 따라서 교육위원회의 활성화가 이루어질 전망은 여전히 불투명하다. 이후에 바람직한 것은 교육의 모든 면에서 지방분권을 추진하고, 가능한 한 국가통제를 배제하여 가는 것이다. 완전한 교육자치를 확보하기 위해서는 도주제(道州制)를 채택하고, 교육은 전면적으로 지방이 담당하는 시스템으로 전환할 필요가 있다.
<이 내용은 2002년도 전국교육연구소 대회에서 일본 효고현 고등학교 교직원조합의 이와부치 노리요시 위원장이 발표한 것임>
'이야기테크 > 일본과 중국이야기' 카테고리의 다른 글
[스크랩] [일본의 교육] 학교제도 (0) | 2010.05.23 |
---|---|
[스크랩] [일본의 교육] 입시제도 (0) | 2010.05.23 |
[스크랩] [일본의 정치] 국회 (0) | 2010.05.23 |
[스크랩] [일본의 정치] 내각 (0) | 2010.05.23 |
[스크랩] [일본의 정치] 천황 (0) | 2010.05.23 |